近日，国务院办公厅发布了《推进运输结构调整三年行动计划(2018—2020年)》的通知(以下简称《通知》)。

《通知》指出，以深化交通运输供给侧结构性改革为主线，以京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原等区域为主战场，以推进大宗货物运输“公转铁、公转水”为主攻方向，不断完善综合运输网络，切实提高运输组织水平，减少公路运输量，增加铁路运输量，加快建设现代综合交通运输体系。

综合运输体系结构不合理

目前，我国已成为名副其实的交通大国，也是全世界运输最繁忙的国家。2017年，我国全社会完成货运总量472亿吨，货运周转量19.3万亿吨公里，有效支撑了经济社会发展。近年来，我国在推进多式联运、甩挂运输、无车承运等一系列运输组织管理方式的调整，努力推动运输行业的转型升级，取得了一定成效。但从目前情况来看，依然存在不少问题。

一是综合运输体系结构不合理。公路货运量在全社会货运中占比过高，2008年-2017年，公路货运量占比由47.1%上升到78%，铁路货运量虽然有所增加，但占比却由13.2%下降到7.8%。2008年的铁路货运量是33亿吨，到2017年的铁路货运量是36.9亿吨，增加了11%。但公路货运量增加近1倍，增加了91%。从今年8月公路、铁路、水路货物运输量情况来看，三种方式的运输量均有增长，但公路运输增速最快，8月货运量比去年同期增加107.4%;铁路运输增速最慢，8月货运量比去年同期增加仅为6.7%。从结构上看，确实不是很合理。京津冀地区铁矿石的疏港运输，铁矿石是大宗物资，90%以上还是通过公路进行疏港。
 

二是各种运输方式的比较优势未能得到充分发挥。一方面，部分区域铁路运输能力不足，港口和大型企业铁路专用线建设滞后，通达性不高，所以公路运输成为部分企业唯一的选择，承担了大量大宗物资中长途运输任务，铁路和水运输成本低、低能耗的优势没有得到充分发挥。另一方面，公路运输不同程度存在着车辆非法改装、超限超载及过度竞争的问题，所以造成铁路运价和公路运价倒挂，降低了铁路的比较优势。

三是综合运输组织化水平不高。主要体现在信息资源共享不足，标准规范和运输服务规则不衔接，跨方式、一体化运输组织程度低，多式联运市场主体少，发展严重滞后。比如我国目前沿海港口的铁水联运比例仅为2%左右，而在世界上发达国家铁水联运比例基本上都在20%左右，所以还有很大差距。

四是基础设施衔接不畅。各种运输方式规划建设、统筹协调不够，枢纽站场、集疏运体系不完善，所以，“连而不畅、邻而不接”的问题突出，跨方式运输衔接不畅，倒装次数过多，影响了运输效率，也增加了物流成本。

铁总比较优势鲜明

从目前的运输结构来看，铁路运输占比明显偏低。铁路运输拥有的运能大、能耗低、排放小、可靠性高的比较优势没有充分发挥出来，况且其具有公路运输所不具备的规模经济优势。在中国物流学会常务理事李长宏看来，“公转铁”就是要充分发挥铁路运输的规模经济优势和绿色环保优势。从本次“公转铁”我们可以看出，伴随我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，运输政策发生了一些新变化，从侧重数量管制转向运输服务质量控制。旨在通过政府干预监管，实现公路运输外部成本的内部化，以统一的成本和收益口径，更好地发挥市场的调节作用，推动运输结构调整，支撑经济高质量发展、绿色发展，实现交通强国的目标。

从全社会看，交通运输行业既是能耗大户，也是排放大户，公路货运车辆特别是中重型的柴油货车尾气排放是主要的大气污染源之一。最近发布的《中国机动车环境管理年报(2018)》显示，2017年柴油货车保有量仅占全国汽车保有量的7.8%，但氮氧化物的排放占了57.3%，颗粒物的排放占了77.8%，而且研究也表明，铁路单位货物周转量的能耗和污染物的排放仅为公路的七分之一和十三分之一，一个是15%，一个是8%。所以，无论从能耗还是从排放来说，铁路比公路在长距离运输方面都有很大优势。

而且，从货运总发送量与货运总周转量来看，近年来的铁总确实在逐步回归货运市场。据中国铁路总公司数据显示，铁总2015年的货运总发送量为271387万吨，比上年同期下降11.6%。虽然此时铁总的货运量还处于下降态势，但两年后就实现了增量发展。2017年，铁总货运总发送量为291874万吨，比上年同期增长10.1%，而其货运总周转量更是实现了13.2%的增长。铁总今年前8个月的货运总发送量与货运总周转量也同样实现了正增长，分别比上年同期增长7.7%与6.4%。
 

铁总积极混改

为不断适应市场化发展，铁总也在积极进行混改。据了解，2017年，铁总确立了国铁企业公司制改革“三步走”目标并强力推进，截至当年底，18个铁路局已改制为集团有限公司，法人治理结构基本形成，新旧体制实现平稳过渡。铁总机关组织机构改革也顺利完成，机关部门、内设机构、定员编制分别精简10.3%、26.6%、8.1%，6个所属非运输企业改革方案已批复实施。

为加强混改，铁总还于7月5日组建国铁吉讯科技有限公司，由中国铁路投资有限公司与吉利控股、腾讯共同组建，吉利控股、腾讯占股49%。此后，国铁企业混合所有制改革进一步深化。8月29日，由铁总属下的中铁快运股份有限公司与顺丰控股属下的深圳顺丰泰森控股(集团)有限公司共同组建了中铁顺丰国际快运有限公司，中铁快运占股55%，顺丰占股45%。

中国铁路总公司相关部门负责人表示，中铁顺丰国际快运有限公司的成立，是铁路总公司深化铁路运输供给侧结构性改革，加快推进国铁企业改革、积极发展混合所有制经济，促进铁路货运结构优化调整、降低社会物流成本取得的重要成果。该公司将充分发挥“铁路网”“移动互联网”“同城配送网”等方面技术资源优势，促进“三网联动”，实现合作，便民利民，努力将中铁顺丰国际快运有限公司打造成现代物流企业，积极构建与世界一流的现代化铁路网相匹配的铁路快运服务体系，推出更多符合市场需求的快运物流产品，为广大客户提供更好的服务体验。

铁总未必会笑

即便在货运市场中，铁总具有一定的比较优势，为适应市场化发展也在积极加快混改步伐，但有业内专家表示，“公转铁”对于铁总来说，其未必会笑。

事实上，铁路货运战场能力的提升会受到一定约束，尤其是受到城区内既有货场周边城市规划的束缚。清华大学互联网产业研究院副院长刘大成以北京局成功运行的首趟“公转铁”绿色建材专列为例进行分析。他认为，一旦提升运力，北京五环内仅有大红门、百子湾、丰台西和西黄村四个既有货场，货场总面积仅有35.21万平方米，既有货场很难支撑如此大规模的货运及周转，同时也会造成铁路货场周边道路产生新的“肠梗堵”。

目前，北京市铁路货运占比仅不到3%，按照铁路提高运能规划，在现有条件下也仅仅能提升一倍，即不到6%。这种增长对于“公转铁”运输结构调整是杯水车薪，而提升铁路运能的关键，不在于铁路内部通过资本和技术快速提升的路网线路运力，关键在于，铁路无法掌控的铁路货场仓配能力的提升，还有更无法掌控的铁路货场周边城市的整体规划。

《通知》指出，到2020年，全国货物运输结构明显优化，铁路、水路承担的大宗货物运输量显著提高。与2017年相比，全国铁路货运量增加11亿吨、增长30%，其中京津冀及周边地区增长40%、长三角地区增长10%、汾渭平原增长25%。就目前情况而言，铁总真正能够适应“公转铁”的自身资源与能力还有待调整，其路网与货场都需要进行改造，短期内实现比较鲜明的进展存在一定困难，要想实现既定目标更是不易。由此可见，短期内具有快速运输优势的公路货运也未必会哭。

铁总仍需努力

要想把货源从公路方面抢回来，除了国家政策扶持外，铁总确实还需要多方面努力。

在刘大成看来，铁总首先需要保持一个良好的心态，更加积极主动向市场靠近。尽管有政策红利，但更应适应市场机制，因为这毕竟是核心。其次，铁总不仅要把铁路路网作为自己的资源，更要把相关接取送达的外围公路货运资源进行有效整合，针对用户需求，开发定制化产品，以快速提高运输效率。再次，在末端配送方面，铁总应该发挥自身的核心优势，与地方政府、民营企业、专业物流公司及金融资本运营单位进行有效整合，形成产业生态圈。最后，由于铁总的客运收益主要得益于资本加技术，所以在货运方面也可以这样操作，资本与技术相互结合来突破体制机制的限制与束缚，从而进一步提升市场竞争力。

总的来看，铁总在提升运能的同时，需要创新服务业态。以物流供给侧结构性改革为发展主线，以提质、降本、增效、绿色为目标导向，优化货运产品供给，努力提供更多满足市场需求的铁路货运产品。李长宏认为，需要促进“互联网+”货运物流新业态、新模式发展，深入推进“平台+”物流交易，实现资源高效利用，推动交通与物流一体化、集装化、网络化、社会化、智能化发展。以物流信息为核心资源，以铁水联运、铁公联运、国际联运为互通网络，为客户提供“一站托运、一票到底”的“一单制”服务模式，创新发展“平台+枢纽+通道+网络”的业务模式，在不同运输方式之间，不同地区之间，不同企业主体之间构建合作网络，实现各环节高度的战略协同，打造基于互联网、物联网的多式联运物流生态圈和智慧供应链综合服务平台，从而持续为客户创造新价值与良好的服务体验。

简单来说就是“该公路运的公路运，该铁路运的铁路运。”刘大成表示，这样调整运输方式的核心不仅仅在于分工，更在于相互之间的有效合作。公、铁、水各有其优势，也各有其适应的资源条件。只有在三者分工明确的前提下，坚持有效合作，才能降低物流成本，实现高效率服务，从而满足不同市场需求。

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